美國(guó)的歷次高關(guān)稅如何畫上句號(hào)？
來(lái)源：興業(yè)研究，作者：張勵(lì)涵、郭于瑋、魯政委
摘要
美國(guó)每過(guò)幾十年就會(huì)出現(xiàn)一次貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的現(xiàn)象。貿(mào)易政策目的可歸因于三“R”：收入（Revenue）、限制（Restriction）以及互惠（Reciprocity）。據(jù)此，美國(guó)建國(guó)以來(lái)的貿(mào)易政策可以分為三個(gè)階段：
一是1789年至1933年的貿(mào)易保護(hù)主義時(shí)期，期間關(guān)稅大幅波動(dòng)。美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)與南北戰(zhàn)爭(zhēng)之間，尚處于工業(yè)化早期，保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)與提升財(cái)政收入是美國(guó)提高關(guān)稅的主要原因。1863年至1933年，隨著稅源的多樣化，保護(hù)產(chǎn)業(yè)和捍衛(wèi)金本位成為美國(guó)提高關(guān)稅的主要原因。二是1934年至1973年的自由貿(mào)易主義時(shí)期，此時(shí)美國(guó)工業(yè)已經(jīng)成熟，通過(guò)互惠協(xié)定促進(jìn)出口成為主要目標(biāo)，關(guān)稅水平大幅下降。不過(guò)，在美國(guó)工業(yè)相對(duì)實(shí)力弱化、國(guó)際收支失衡的70年代初，貿(mào)易保護(hù)主義再度抬頭。三是1974年以來(lái)，美國(guó)進(jìn)入了低關(guān)稅，但非關(guān)稅壁壘復(fù)雜的貿(mào)易政策新階段。
美國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義的數(shù)次抬頭與敗退顯示：一是保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、改善國(guó)際收支、降低財(cái)政赤字是貿(mào)易保護(hù)主義不變的動(dòng)機(jī)。二是逆歷史浪潮而動(dòng)的高關(guān)稅政策注定不可持續(xù)，且隨著全球化的深入，高關(guān)稅持續(xù)的時(shí)間越來(lái)越短。可憎關(guān)稅法、斯姆特—霍利關(guān)稅法和尼克松的高關(guān)稅分別在5年、4年和不到1年后即迎來(lái)轉(zhuǎn)折。僅丁利關(guān)稅法恰逢全球黃金產(chǎn)量大增，存續(xù)了較長(zhǎng)時(shí)間。三是高關(guān)稅終結(jié)的直接原因更加復(fù)雜，美國(guó)民眾對(duì)高物價(jià)的不滿、國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)的反對(duì)、貿(mào)易伙伴的反制等都可能使貿(mào)易保護(hù)出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。四是關(guān)稅政策的拐點(diǎn)通常都伴隨著貨幣制度的根本性變化，如美元的大幅貶值，或黃金產(chǎn)量的顯著增長(zhǎng)。這意味著，或許存在著貨幣制度與關(guān)稅之間的權(quán)衡（trade-off），國(guó)際收支的過(guò)度失衡終須得到修正。一、歷次美國(guó)主要關(guān)稅法案梳理
Irwin（2017）認(rèn)為，歷史上美國(guó)貿(mào)易政策目的可歸因于三“R”：收入（Revenue）、限制（Restriction）以及互惠（Reciprocity）。其中，收入方面，關(guān)稅可以提升政府財(cái)政收入；限制方面，關(guān)稅可以限制外國(guó)進(jìn)口以達(dá)到保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的目的；互惠方面，與外國(guó)達(dá)成關(guān)稅互惠協(xié)定可以促進(jìn)美國(guó)的出口。從上述三個(gè)目的出發(fā)，縱觀美國(guó)建國(guó)以來(lái)的歷史，美國(guó)在關(guān)稅和貿(mào)易問(wèn)題上的態(tài)度主要?jiǎng)t可以分為三個(gè)階段。1.1貿(mào)易保護(hù)主義時(shí)期
1789年至1933年間，美國(guó)處于逐步工業(yè)化、經(jīng)濟(jì)起飛的階段，出于保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的目的，貿(mào)易保護(hù)主義在美國(guó)占上風(fēng)。期間，籌措軍費(fèi)、捍衛(wèi)金本位等原因也一度強(qiáng)化了美國(guó)國(guó)內(nèi)的貿(mào)易保護(hù)主義傾向。而經(jīng)濟(jì)低迷、物價(jià)高漲可能成為降低關(guān)稅的動(dòng)因，更靈活的匯率制度（放棄金本位）則為降低關(guān)稅鋪平了道路。
1.1.1獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后至南北戰(zhàn)爭(zhēng)前：保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)與籌措軍費(fèi)
在1789年至1862年，大致對(duì)應(yīng)著美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)與南北戰(zhàn)爭(zhēng)之間，美國(guó)尚處于工業(yè)化早期，保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)與提升財(cái)政收入是美國(guó)提高關(guān)稅的主要原因。在此階段，關(guān)稅在美國(guó)財(cái)政收入中的貢獻(xiàn)通常在90%左右，美國(guó)實(shí)行全面關(guān)稅政策主要集中于這一階段。然而，我們可以觀察到這一階段美國(guó)關(guān)稅水平變化極大，這是由于關(guān)稅在保護(hù)美國(guó)工業(yè)發(fā)展的同時(shí)，傷害了美國(guó)農(nóng)業(yè)出口，由此觸動(dòng)了美國(guó)南方利益集團(tuán)的“蛋糕”。
19世紀(jì)20年代，美國(guó)工業(yè)革命開始加速。1818年美國(guó)第五任總統(tǒng)詹姆斯·門羅在國(guó)會(huì)咨文中提出，“關(guān)稅尤其應(yīng)該為襁褓中的制造業(yè)和與國(guó)家獨(dú)立密切相關(guān)的行業(yè)提供保護(hù)”。1828年，亞當(dāng)斯政府為了保護(hù)美國(guó)本國(guó)工業(yè)發(fā)展，通過(guò)了一項(xiàng)關(guān)稅法，將美國(guó)應(yīng)稅產(chǎn)品的平均關(guān)稅水平提升至44.8%，這項(xiàng)關(guān)稅法后來(lái)被美國(guó)南方利益集團(tuán)稱為“可憎關(guān)稅法”。
1.1.2南北戰(zhàn)爭(zhēng)后至大蕭條前：保護(hù)產(chǎn)業(yè)與捍衛(wèi)金本位
1863年至1933年，隨著稅制的完善，保護(hù)產(chǎn)業(yè)的考量和捍衛(wèi)金本位成為美國(guó)提高關(guān)稅的主要原因。1863年至1913年，隨著其他稅種（如消費(fèi)稅等）對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)擴(kuò)大，關(guān)稅在美國(guó)財(cái)政收入中的貢獻(xiàn)下降至50%左右。在1913年所得稅通過(guò)以后，關(guān)稅在美國(guó)財(cái)政收入中的占比進(jìn)一步下降，1917年至1933年，關(guān)稅在美國(guó)財(cái)政收入中的占比下降至20%以下。同時(shí)，我們也可以觀察到，1863年以來(lái)，美國(guó)所有商品的平均進(jìn)口關(guān)稅與應(yīng)稅商品的平均進(jìn)口關(guān)稅走勢(shì)趨于分化，這反映了美國(guó)開始有針對(duì)性地對(duì)一部分產(chǎn)業(yè)施加了關(guān)稅，以起到保護(hù)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。
1892年末，巴林兄弟（BaringBrothers）倒閉引發(fā)了擠兌潮，以及急劇的貨幣緊縮，并導(dǎo)致了眾多美國(guó)鐵路公司破產(chǎn)倒閉，美國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入衰退，美國(guó)的工業(yè)生產(chǎn)從1892年5月的高峰到1894年2月的低谷下降了17%，失業(yè)率從1892年的不到4%躍升至1894年的12%以上，黃金大量流出美國(guó)，美國(guó)“金本位”的貨幣制度受到了撼動(dòng)（Irwin，2017）。1896年麥金萊當(dāng)選總統(tǒng)，1897年麥金萊政府簽署了《丁利關(guān)稅法》，將美國(guó)應(yīng)稅產(chǎn)品的平均關(guān)稅水平從1896年的40.2%到1899年上升至的52.4%，是美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)以后到1929年大蕭條以前應(yīng)稅商品的最高平均關(guān)稅水平。麥金萊在總統(tǒng)就職演說(shuō)中強(qiáng)調(diào)了減少財(cái)政赤字和加強(qiáng)關(guān)稅對(duì)美國(guó)工業(yè)保護(hù)的必要性。麥金萊認(rèn)為，更高的關(guān)稅將改善財(cái)政赤字，扭轉(zhuǎn)黃金外流趨勢(shì)，并有助于恢復(fù)國(guó)家的繁榮，為工業(yè)提供保護(hù)。
從關(guān)稅法的影響來(lái)看，較為幸運(yùn)的是，在麥金萊頒布關(guān)稅法的大致同一時(shí)間，隨著澳大利亞、南非和阿拉斯加的供應(yīng)量增加，世界黃金供應(yīng)量開始迅速增長(zhǎng)，在“金本位”貨幣制度下，全球貨幣條件放松促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，資產(chǎn)價(jià)格開始再次上漲。然而，這個(gè)有點(diǎn)巧合的時(shí)機(jī)使得當(dāng)時(shí)人們普遍認(rèn)為麥金萊的關(guān)稅法是經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的原因（Irwin，2017）。
從1895年到1900年，美國(guó)制成品的出口額翻了一番，占出口總額的比例從26%增加到35%，制成品出口量增長(zhǎng)了驚人的90%，全球經(jīng)濟(jì)恢復(fù)繁榮是美國(guó)出口激增的原因之一。制成品出口的增加，加強(qiáng)了部分有出口需求的美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商的話語(yǔ)權(quán)，并對(duì)限制進(jìn)口的高保護(hù)性關(guān)稅的必要性提出了質(zhì)疑，最終產(chǎn)生了互惠作為貿(mào)易政策新途徑的想法。事實(shí)上，在《丁利關(guān)稅法》的第三節(jié)中就授權(quán)了總統(tǒng)可以對(duì)那些對(duì)美國(guó)商品作出“對(duì)等讓步”的國(guó)家在特定商品清單上降低一定的關(guān)稅幅度。然而在實(shí)踐中，麥金萊對(duì)國(guó)會(huì)提交的大部分與外國(guó)達(dá)成的互惠條約并未得到批準(zhǔn)。
進(jìn)入20世紀(jì)以后，生活成本的上行與上個(gè)世紀(jì)末工業(yè)集中度提高導(dǎo)致的托拉斯壟斷問(wèn)題引發(fā)了美國(guó)社會(huì)對(duì)高關(guān)稅的討論。盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)關(guān)稅將導(dǎo)致通脹上行以及工業(yè)集中度增加的觀點(diǎn)表示懷疑，但共和黨內(nèi)進(jìn)步派的力量最終占據(jù)上風(fēng)，1909年國(guó)會(huì)通過(guò)了《佩恩—埃爾德里奇關(guān)稅法》（Payne-AldrichTariffAct），將關(guān)稅稅率大幅降低（Irwin，2017）。
1.1.3大蕭條時(shí)期：保護(hù)產(chǎn)業(yè)與捍衛(wèi)金本位
1929年開始的美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條再次引發(fā)了美國(guó)凈出口下降和黃金外流。為了緩和大蕭條帶來(lái)的沖擊，與19世紀(jì)末時(shí)類似地，美國(guó)再次選擇了提高關(guān)稅。1930年胡佛政府頒布了《斯姆特—霍利關(guān)稅法案》，該法案使美國(guó)在已有的高關(guān)稅基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大了關(guān)稅范圍和關(guān)稅水平，使得美國(guó)應(yīng)稅產(chǎn)品的平均關(guān)稅水平從1929年的40.1%最終上升至1932年的59.1%。胡佛政府希望通過(guò)提高關(guān)稅來(lái)保護(hù)就業(yè)、緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)。
從關(guān)稅法的影響來(lái)看，在美國(guó)實(shí)施《斯姆特-霍利關(guān)稅法案》之后，美國(guó)的主要貿(mào)易伙伴紛紛對(duì)美國(guó)征收關(guān)稅。1929年至1933年，美國(guó)進(jìn)口金額與出口金額均下降了超過(guò)50%。然而，進(jìn)口商品減少并未帶動(dòng)美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，1929年至1933年美國(guó)年均GDP增長(zhǎng)率為-7.4%。同時(shí)，美國(guó)失業(yè)率大幅上升，經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷較為嚴(yán)重的通貨緊縮，1933年美國(guó)失業(yè)率錄得24.9%，1929年至1933年間的年均CPI同比為-6.8%。
我們?cè)?025年4月發(fā)布的《20世紀(jì)30年代貿(mào)易戰(zhàn)——一個(gè)貨幣制度敘事》中提到，金本位下的固定匯率是1929年開始的經(jīng)濟(jì)蕭條的癥結(jié)所在，因此放棄金本位而使本幣貶值成為各國(guó)率先實(shí)施的政策措施。1931年9月，英國(guó)宣布放棄金本位，英鎊貶值30%，到1935年，英國(guó)的匯率相對(duì)于1929年的黃金平價(jià)貶值了141%。一些與英鎊匯率掛鉤較為緊密的國(guó)家，如丹麥、瑞典、挪威等國(guó)也隨之放棄了金本位，將貨幣貶值（Eichengreen&Sachs,1985）。此舉有效地?cái)U(kuò)大了貨幣供給，緩解了通縮壓力，同時(shí)提升了出口競(jìng)爭(zhēng)力，從而推動(dòng)了放棄金本位國(guó)家的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。在英國(guó)放棄金本位之初，美國(guó)仍堅(jiān)持金本位，經(jīng)濟(jì)陷入通縮—衰退的螺旋困境。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷引發(fā)美國(guó)民眾對(duì)胡佛政府的不滿日益高漲，最終在1932年的總統(tǒng)大選中，胡佛大敗于羅斯福。
羅斯福上臺(tái)后，隨即在1933年3月和1934年1月實(shí)施了《緊急銀行法》和《黃金儲(chǔ)備法》，逐步放棄了金本位制。隨后，1934年6月美國(guó)兩院通過(guò)了《互惠貿(mào)易協(xié)定法》（TheReciprocalAgreementsActof1934），該法案對(duì)1930年關(guān)稅法進(jìn)行了修訂，主要內(nèi)容包括：一是授權(quán)和外國(guó)政府或機(jī)構(gòu)進(jìn)行關(guān)稅協(xié)定談判，在不經(jīng)過(guò)參議院批準(zhǔn)的情況下，總統(tǒng)可以與外國(guó)政府簽訂貿(mào)易協(xié)定，對(duì)現(xiàn)行關(guān)稅和其他限制貿(mào)易措施的修改，但調(diào)整幅度上限為50%；二是遵循關(guān)稅的無(wú)條件最惠國(guó)待遇原則。《互惠貿(mào)易協(xié)定法》通過(guò)后，從1934年到1939年，美國(guó)與其他國(guó)家總共簽署了22個(gè)旨在降低各自關(guān)稅的貿(mào)易協(xié)定（談譚，2010），美國(guó)征稅商品的平均關(guān)稅率由1932年的59.1%下降至1939年的37.3%。1.2自由貿(mào)易主義時(shí)期
1934年至1973年，美國(guó)已經(jīng)是全球最大的工業(yè)國(guó)，期間美國(guó)高舉自由貿(mào)易大旗，通過(guò)互惠協(xié)定促進(jìn)美國(guó)出口。不過(guò)，在美國(guó)工業(yè)相對(duì)實(shí)力弱化，國(guó)際收支失衡的70年代初，貿(mào)易保護(hù)主義再度抬頭。
自1934年《互惠貿(mào)易協(xié)定法》頒布以后，美國(guó)通過(guò)雙邊和多邊自由貿(mào)易體系，降低關(guān)稅促進(jìn)貿(mào)易，在較長(zhǎng)的一段時(shí)間中維持了較低的關(guān)稅水平。美國(guó)應(yīng)稅產(chǎn)品的平均關(guān)稅水平從1934年的46.7%到1970年下降至10.0%。
為了應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)滯脹、財(cái)政赤字快速增長(zhǎng)、國(guó)際收支情況惡化以及美元危機(jī)，1971年尼克松政府推出“新經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”，主要包括了工資和物價(jià)管制、暫停黃金與美元的兌換以及對(duì)所有應(yīng)稅進(jìn)口商品額外征收10%的關(guān)稅。其中，工資和物價(jià)管控是為了控制通貨膨脹，暫停黃金與美元的兌換則是緩解在布雷頓森林體系下黃金持續(xù)外流引發(fā)的美元危機(jī)，而對(duì)所有應(yīng)稅進(jìn)口商品額外征收10%的關(guān)稅則是為了緩解國(guó)際收支惡化。尼克松將10%的額外關(guān)稅作為談判手段，試圖以取消額外關(guān)稅換取他國(guó)貨幣升值。
從計(jì)劃的影響來(lái)看，“新經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”在短期內(nèi)對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)與控制通脹起到了一定作用，美國(guó)GDP增速?gòu)?970年的5.2%至1972年上行至10.2%，CPI同比從1970年的5.7%至1972年下降至3.2%。隨后滯脹卷土重來(lái)，1974年美國(guó)GDP增速回落至8.8%，CPI同比則重新上行至11.0%。
1971年底，美國(guó)與貿(mào)易伙伴達(dá)成《史密森協(xié)定》（SmithsonianAgreement），美元對(duì)黃金貶值，其他外幣對(duì)美元升值，同時(shí)美國(guó)取消了10%的關(guān)稅。但《史密森協(xié)定》中確立的匯率并沒(méi)有持續(xù)太久，1973年美元再次出現(xiàn)危機(jī)，布雷頓森林體系崩潰。1.3自由貿(mào)易掩蓋下的非關(guān)稅壁壘時(shí)期
1974年以來(lái)，美國(guó)在總體關(guān)稅水平較低的情況下通過(guò)設(shè)立非關(guān)稅壁壘來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的保護(hù)。1975年至2018年，美國(guó)應(yīng)稅產(chǎn)品的平均關(guān)稅水平維持在6%以下。2019年以來(lái)，美國(guó)應(yīng)稅產(chǎn)品的平均關(guān)稅水平上行，從2018年的5.6%到2023年上行至7.4%。
在此期間，美國(guó)的貿(mào)易逆差快速擴(kuò)大。2024年，美國(guó)的貿(mào)易逆差為9.2萬(wàn)億美元，占美國(guó)GDP的比重為3.1%，而1974年時(shí)，美國(guó)的貿(mào)易逆差僅為42.9億美元，占當(dāng)時(shí)美國(guó)GDP的比重為0.1%。
不難發(fā)現(xiàn)，美國(guó)每過(guò)幾十年就會(huì)出現(xiàn)一次貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的現(xiàn)象。從1828年可憎關(guān)稅法到1897年丁利關(guān)稅法相隔69年；再到斯姆特—霍利關(guān)稅法約33年；41年后迎來(lái)了尼克松沖擊；再過(guò)47年特朗普開始濫用關(guān)稅政策。
保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、改善國(guó)際收支、降低財(cái)政赤字是貿(mào)易保護(hù)主義不變的動(dòng)機(jī)。在美國(guó)工業(yè)化早期，保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的動(dòng)機(jī)更加強(qiáng)烈；而隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)成熟、美元成為全球本位幣，國(guó)際收支與財(cái)政收支的失衡逐漸成為貿(mào)易保護(hù)的誘因。
但逆歷史浪潮而動(dòng)的高關(guān)稅政策注定不可持續(xù)，且隨著全球化的深入，高關(guān)稅持續(xù)的時(shí)間越來(lái)越短。可憎關(guān)稅法后5年，即1833年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了降低關(guān)稅的妥協(xié)法案；斯姆特—霍利關(guān)稅法后4年，美國(guó)兩院通過(guò)了《互惠貿(mào)易協(xié)定法》；二戰(zhàn)后全球化的深入使得高關(guān)稅更難以存續(xù)，尼克松的額外關(guān)稅政策僅持續(xù)了不到1年。僅丁利關(guān)稅法恰逢全球黃金產(chǎn)量增長(zhǎng)，存續(xù)了較長(zhǎng)時(shí)間。
高關(guān)稅終結(jié)的直接原因則更加復(fù)雜，美國(guó)民眾對(duì)高物價(jià)的不滿、國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)的反對(duì)、貿(mào)易伙伴的反制等都可能使貿(mào)易保護(hù)出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。不論降低關(guān)稅的直接誘因?yàn)楹危P(guān)稅政策的拐點(diǎn)通常都伴隨著貨幣制度的根本性變化，如美元的大幅貶值，或黃金產(chǎn)量的顯著增長(zhǎng)。這意味著，或許存在著貨幣制度與關(guān)稅之間的權(quán)衡（trade-off），國(guó)際收支的過(guò)度失衡終須得到修正。